Визначення порядку та умов відшкодування шкоди в розумінні ст. 152 Конституції України як позитивний обов’язок держави, проблемні аспекти практичної реалізації приписів ч. 3 ст. 152 Конституції України, юридичні інструменти відшкодування порушених прав людини внаслідок визнання акта неконституційним,

досвід і практика європейських держав щодо відшкодування порушеного права внаслідок визнання акта неконституційним – ці та інші питання обговорили під час  Міжнародного семінару-практикуму «Чи є дієвим право людини без права на його ефективний захист: питання відшкодування за порушене право внаслідок визнання акта неконституційним».

Тематичні сесії заходу пройшли під модеруванням судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Мирослави Білак.

У межах першої сесії семінару «Механізм судового відшкодування державою шкоди відповідно до ч. 3 ст. 152 Конституції України та обмін міжнародним досвідом» суддя Європейського суду з прав людини Микола Гнатовський розкрив питання відшкодування шкоди, завданої порушенням конституційних прав особи, з огляду на досвід європейських держав у світлі практики ЄСПЛ.

Доповідач розповів, що ЄСПЛ відіграє ключову роль у захисті прав людини. Питання відшкодування шкоди за порушення конституційних прав є важливим аспектом його роботи. Це питання тісно пов'язане з основними принципами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема з принципом субсидіарності, за яким основна відповідальність за недотримання прав людини лежить на державі. Згідно із цією логікою саме держава повинна забезпечити механізми компенсації за порушення прав своїх громадян.

ЄСПЛ також визначає, що право на ефективний засіб правового захисту є невіддільною частиною забезпечення прав людини. Це право закріплено в ст. 13 Конвенції, порушення якої зазвичай супроводжуються порушеннями інших конвенційних прав. Важливо, щоб кожен громадянин мав можливість звернутися до національних органів влади для отримання компенсації за порушення його прав, що є необхідною умовою для ефективного захисту.

Водночас європейські держави мають різні підходи до забезпечення механізмів компенсації за порушення конституційних прав. Одним з основних критеріїв, за якими ЄСПЛ оцінює ефективність національних засобів правового захисту, є наявність у державі процедур для відшкодування шкоди. Це питання набуває особливого значення в контексті конституційної скарги, яка є вагомим інструментом захисту прав людини на національному рівні.

На концептуально-методологічних підходах щодо відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами й діями, що визнані неконституційними, зупинився професор кафедри загальнотеоретичного правознавства та публічного права Національного університету «Києво-Могилянська академія», член Науково-консультативної ради при Верховному Суді Микола Козюбра.

Він проаналізував загальні концептуальні підходи, які випливають із положень Конституції України, міжнародно-правових документів та практики ЄСПЛ, щодо захисту та відновлення прав у разі порушення, зокрема актами й діями, визнаними незаконними чи неконституційними. Як зауважив науковець, основою до розв'язання проблеми, винесеної на обговорення, є ч. 2 ст. 3 Конституції України, згідно з якою «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави».

Говорячи про вказані положення Основного Закону України, Микола Козюбра зазначив, що, по-перше, прогалини, колізії, невизначеності в законах та інших нормативних актах не можуть бути перешкодою для захисту прав і свобод людини та їх відновлення в разі порушення незалежно від того, хто їх порушив, включно з державою та її органами. По-друге, положення про те, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, означає, що вона несе не тільки політичну та моральну відповідальність за свої дії, а й ретроспективну юридичну відповідальність у разі порушення нею чи її органами прав і свобод людини.

Доцент кафедри загальнотеоретичного правознавства та публічного права Національного університету «Києво-Могилянська академія», член НКР при ВС Юрій Ключковський вказав, що серед основних принципів верховенства права варто виділити принцип поваги до прав і свобод людини, що є фундаментальною вимогою, закріпленою в ч. 2 ст. 3 Конституції України як основний обов’язок держави. Для судів цей принцип реалізується через положення ст. 55 Конституції України. Верховенство Конституції як акта найвищої юридичної сили (ст. 8 Конституції України) передбачає, що всі закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати Основному Закону. Принцип законності стосується не лише вимоги дотримання закону (ст. 19 Конституції України), але й правового характеру самого закону. В умовах верховенства Конституції закон, який є неконституційним, вважається неправовим. Принцип юридичної визначеності також охоплює важливий принцип res judicata, що гарантує стабільність судових рішень.

На думку Юрія Ключковського, вказані принципи безпосередньо стосуються дискусії щодо захисту права, порушеного застосуванням неконституційного закону. Однак слід ураховувати, що принципи права можуть входити між собою в конфлікт, який вирішується шляхом їх взаємного узгодження через зіставлення їх значення в конкретних умовах, внаслідок чого один із них отримує перевагу. Такий конфлікт між наведеними принципами права має місце у зв’язку з обговорюваною проблемою.

Міжнародний консультант Ради Європи Славіца Баніч висвітлила тему грошової компенсації та інших видів відшкодування в рішеннях Конституційного суду Хорватії щодо забезпечення справедливого балансу між інтересами держави та правами осіб.

Порівнюючи конституції Хорватії та України, міжнародна експертка підкреслила, що вони мають багато спільних рис, зокрема у прагненні побудувати демократичне суспільство, засноване на верховенстві права та захисті прав і свобод людини. Проте вони відрізняються як щодо порушення провадження у справі про конституційний контроль, так і в аспекті відшкодування шкоди в разі встановлення неконституційності.

Крім того, на відміну від Основного Закону України Конституція Хорватії не передбачає обов’язку держави відшкодовувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану фізичним чи юридичним особам неконституційними актами чи діями, а також містить положення про регулювання законом. Проте відшкодування шкоди як засіб правового захисту за порушення прав, спричинене неконституційним актом, існує.

У цьому й полягає різниця між Україною і Хорватією, оскільки в Хорватії кожен може подати пропозицію щодо конституційного перегляду закону чи іншого нормативно-правового акта (незалежно від конституційної скарги, яка подається на окремі акти), якщо суд приймає пропозицію та скасовує спірний закон чи інший нормативний акт як неконституційний. Фізична або юридична особа, яка запропонувала перегляд, має право вимагати зміни індивідуального акта, який ґрунтується на законі чи іншому нормативно-правовому акті, визнаному неконституційним або незаконним. Лише у випадку, якщо зміна правового акта не може усунути згубні наслідки порушеного права, спричинені неконституційним актом, вимога про відшкодування шкоди може бути звернена до компетентного суду за правилами деліктного права.

Серед ключових складників правової системи Європейського Союзу – принцип відповідальності за шкоду, завдану порушенням права ЄС. Це питання набуває особливого значення в контексті євроінтеграції України.

Про відповідальність за відшкодування збитків за порушення права Європейського Союзу розповів генеральний адвокат у Суді ЄС Рімвідас Норкус.

Як зазначив доповідач, Суд ЄС приділяє особливу увагу питанню компенсації за порушення права ЄС, акцентуючи на двох основних принципах: ефективності та еквівалентності. Ці принципи стосуються не лише матеріальних прав, але й процесуальних аспектів, зокрема правил доказування, оцінки шкоди та строків давності.

Відповідальність за порушення права ЄС є одним з основних стовпів, на яких ґрунтується вся система компенсації за шкоду. Залежно від типу нормативного акта, який порушує законодавство ЄС, проблема компенсації може бути вирішена як на рівні окремої країни-члена, так і на рівні Союзу загалом.

Із заключною доповіддю першої сесії на тему «Формування практики Конституційного Суду України щодо відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами, що визнані неконституційними» виступив суддя Конституційного Суду України Сергій Різник.

Спікер зазначив, що проблематика відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами, що визнані неконституційними, є багатокомпонентною і складною. Вона не нова і виникла ще із часів прийняття Конституції України, однак питання відшкодування матеріальної та моральної шкоди не достатньо розвинулося в судовій практиці. Зокрема, практика застосування ч. 3 ст. 152 Конституції України на рівні КСУ та судів загальної юрисдикції залишається обмеженою.

Ще до появи механізму конституційних скарг судді КСУ вже стикалися з необхідністю вирішення питання про відшкодування шкоди, завданої актами, що були визнані неконституційними. І хоча Конституційний Суд України має компетенцію визнавати акти неконституційними, проблеми, які виникають у процесі застосування цієї норми, залишаються актуальними й сьогодні.

Для ефективного вирішення цієї проблеми, на думку доповідача, важливо не лише враховувати діяльність КСУ, але й застосовувати інші механізми правового контролю, зокрема адміністративні суди. Лише комплексний підхід, який охоплює участь усіх суб’єктів правовідносин, допоможе вирішити ці труднощі на практиці.

Під час другої сесії, присвяченої обговоренню питань щодо способів розв’язання порушеної проблематики крізь призму національного та міжнародного аспектів голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович розповів про правові механізми захисту порушеного права внаслідок визнання правового акта чи його окремого положення неконституційним.

Як зазначив доповідач, нині до таких механізмів належать стягнення матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичній або юридичній особі актами й діями, що визнані неконституційними (ч. 3 ст. 152 Конституції України), а також застосування інституту перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами.

Що стосується ретроспективної дії рішень Конституційного Суду України в аспекті поновлення порушених прав особи у зв’язку з виключними обставинами, то, на думку очільника КАС ВС, це питання має вирішитися, щойно наберуть чинності відповідні норми Закону України «Про правотворчу діяльність». Ці норми заборонятимуть застосовувати положення, яких уже немає або які викладені в новій редакції чи в законах, що визнані неконституційними. З огляду на це суди матимуть лише один механізм – стягнення матеріальної та моральної шкоди, оскільки питання щодо ретроспективної дії не виникатиме.

Як приклад доповідач навів рішення ЄСПЛ у справі «Суханов та Ільченко проти України», у якому було встановлено порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції через невиплату заявникам надбавки до пенсії за віком відповідно до Закону України «Про соціальний захист дітей війни». Зокрема, ЄСПЛ зазначив, що в цих заявників протягом відповідних періодів не було законних сподівань. Тому такі нюанси теж потрібно враховувати як під час розгляду справ, так і до моменту, поки почнуть діяти положення Закону України «Про правотворчу діяльність» щодо заборони застосування норм, які були чинні перед нормами, визнаними неконституційними.

Про зворотну дію рішень конституційного суду розповів суддя Федерального адміністративного суду Німеччини Мартін Штайнкюлер. Зокрема, йшлося про практику Федерального конституційного суду Німеччини щодо ретроспективної та ретроактивної дії певних положень.  

Мартін Штайнкюлер зазначив, що якщо закон визнається неконституційним, то всі заходи, засновані на цьому законі, також мають бути скасовані, а постраждалі повинні отримати компенсацію.

Спікер розповів, що Федеральний конституційний суд Німеччини вирішив, що принцип правової визначеності, як і справедливість, є невіддільним компонентом верховенства права та одним з керівних принципів конституції. Розглядаючи питання зворотної дії в часі рішень конституційного суду, законодавець вирішив надати пріоритет принципу правової визначеності та захисту законних очікувань над принципом справедливості.

Як поінформував суддя, Федеральний конституційний суд Німеччини зазвичай визнає закони неконституційними й недійсними із самого початку, тобто з моменту набуття ними чинності. При цьому рішення конституційного суду про визнання положень недійсним не впливає на рішення, які вже виконані, а також на рішення, які не потребують примусового виконання. Однак бувають винятки. Наприклад, може так статися, що визнання неконституційного закону недійсним призведе до ситуації, яка буде ще більш неконституційною. Тому якщо негайне скасування неконституційного закону призведе до ще більш неконституційної ситуації, конституційний суд визнає положення закону чинним протягом певного періоду попри його неконституційність.

Начальник відділу Департаменту з питань виконання рішень Європейського суду з прав людини Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи Павло Пушкар зосередив увагу на питаннях виконання рішень ЄСПЛ щодо відшкодування шкоди, завданої порушенням прав особи. Він зазначив, що Конституційний Суд України у своїй практиці часто звертається до вимоги прямої дії норм Конституції і, відповідно, сама по собі ст. 152 Конституції України, навіть без існування окремого законодавчого припису, дає правові підстави судам, користуючись принципом верховенства права, забезпечувати відшкодування шкоди, заподіяної особам неконституційними актами чи діями. Практика КСУ стосовно ст. 152 Основного Закону України підтверджує тезу про існування права вимоги щодо відшкодування шкоди.

В аспекті цього питання Павло Пушкар навів практику ЄСПЛ стосовно ст. 13 Конвенції. Так, у справі «Кудла проти Польщі» ЄСПЛ підкреслив, що ст. 13 Конвенції гарантує наявність на національному рівні засобу юридичного захисту для забезпечення дотримання суті конвенційних прав і свобод у будь-якій формі, в якій вони можуть бути закріплені в національному правовому порядку. Засіб юридичного захисту, що вимагається ст. 13 Конвенції, повинен бути ефективним як на практиці, так і за законом.

З іншого боку, є практика ЄСПЛ в контексті роботи органів конституційної юрисдикції, яка вказує, що сама ст. 13 Конвенції не гарантує ефективного засобу юридичного захисту щодо конституційних положень. Ця стаття не гарантує право на подання скарги до конституційного суду на додаток до прав, уже наявних у звичайних судах. Наприклад, у справі «Венденбург та інші проти Німеччини» йдеться про те, що відсутність засобу правового захисту щодо рішення Конституційного суду, який визнав положення несумісним з Основним Законом, не викликала жодних питань за ст. 13 Конвенції. Ця частина заяви була визнана неприйнятною як явно необґрунтована. За словами спікера, це насамперед стосується практики судів конституційної юрисдикції, які мають у своєму юридичному арсеналі можливість та повноваження розглядати питання відшкодування завданої шкоди.

Є також практика ЄСПЛ стосовно України. Так, у справі «Петльований проти України» (рішення стосовно прийнятності) Суд дійшов висновку про неприйнятність вимог щодо відшкодування шкоди на підставі ст. 1177 ЦК України, оскільки сама «правова база» відшкодування не створила «законних очікувань» в розумінні ст. 1 Першого протоколу до Конвенції. Відповідно, сама відсутність закону не створювала наявність «обґрунтованої вимоги» в контексті цього положення Конвенції.

Насамкінець Павло Пушкар висловив сподівання, що наведені приклади будуть корисними у формуванні позиції судів стосовно відшкодування шкоди, заподіяної визнанням акта чи дій неконституційними.

Секретар Великої Палати Верховного Суду Віталій Уркевич зупинився на процесуальних питаннях відновлення порушеного права в разі визнання акта неконституційним. Він нагадав, що за виключними обставинами можуть бути переглянуті судові рішення, що набрали законної сили, якими закінчено розгляд справи. За словами спікера, стосовно судових рішень по суті спору труднощів не виникає, водночас постає питання щодо можливості перегляду окремих ухвал суду.

За наявною судовою практикою, ухвалами, якими закінчено розгляд справи і які можуть бути переглянуті за виключними обставинами, є ухвали суду першої інстанції про: закриття провадження у справі чи залишення заяви без розгляду; відмову в задоволенні заяви про скасування рішення третейського суду; скасування рішення третейського суду; видачу виконавчого листа та відмову у видачі виконавчого листа на примусове виконання рішення третейського суду; ухвали суду апеляційної інстанції про скасування судового рішення із закриттям провадження у справі або залишенням позовної заяви без розгляду. До того ж якщо в суді касаційної інстанції питання закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду вирішено шляхом постановлення ухвали, то така ухвала також вважається такою, якою закінчено розгляд справи.

Доповідач зазначив, що після ухвалення відповідного Рішення Конституційного Суду України періодично виникає питання щодо перегляду, наприклад, ухвали суду касаційної інстанції про відмову у відкритті касаційного провадження. За процесуальним законом заяву про перегляд судового рішення за виключними обставинами з підстави встановлення Конституційним Судом України неконституційності закону, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, може бути подано учасниками справи протягом тридцяти днів з дня офіційного оприлюднення відповідного рішення. Водночас в умовах воєнного стану є випадки визначення КСУ спеціального строку втрати чинності неконституційним законом, як правило цей строк становить шість місяців.

У такому випадку, як зауважив Віталій Уркевич, виникає парадоксальна ситуація, оскільки в разі звернення учасника справи із заявою про перегляд судового рішення з підстави встановлення Конституційним Судом України неконституційності закону протягом тридцяти днів з дня офіційного оприлюднення такого рішення, відповідна правова норма продовжує бути чинною.

Суддя Верховного Суду у Касаційному цивільному суді Наталія Сакара зазначила, що визнання неконституційним певного закону є підставою для перегляду судового рішення за виключними обставинами. За словами доповідачки, після отримання відповідного рішення КСУ виникає декілька питань: які судові рішення можуть бути переглянуті та який суб’єкт може звертатися з такою заявою.

Насамперед суд звертає увагу на те, чи виконано рішення суду. Потім постає питання стосовно того, які рішення можуть виконуватися.  Виконуватися можуть рішення про задоволення позову в тому випадку, якщо було пред’явлено позов про присудження. Якщо суд відмовляє в задоволенні позову, відповідно, рішення вже не підлягає виконанню, суд лише констатує відсутність порушення права, пояснила суддя.

Наталія Сакара зазначила, що якщо особа хоче переглянути рішення, ухвалене на національному рівні, за виключними обставинами, то вона може посилатися на будь-яке рішення КСУ, навіть якщо вона не була заявником при зверненні до КСУ. Ухвалення рішення КСУ породжує не лише можливість переглянути судові рішення за виключними обставинами, а й передбачає можливість звернення до суду з позовом про відшкодування матеріальної і моральної шкоди у встановленому законом порядку (ч. 3 ст. 152 Конституції України).

Оскільки такого закону немає, зауважила доповідачка, то постає питання, чи можуть суди застосовувати за аналогією, наприклад, норму ст. 1175 ЦК України, яка передбачає можливість відшкодування шкоди, спричиненої нормативним актом, який надалі визнано незаконним. Відповідно до актуальної практики КЦС ВС застосовувати за аналогією цю норму суди не можуть.

Наталія Сакара пояснила, що на підставі норм ст. 1175  ЦК України особа може отримати відшкодування спричиненої їй шкоди в разі, якщо нормативно-правовий акт буде визнано незаконним. У цьому випадку особа має звернутися до суду з позовом про визнання акта незаконним і відшкодування шкоди. Якщо йдеться про рішення КСУ, то може постати питання щодо застосування ст. 1175 ЦК України до особи, яка зверталася до КСУ.

На завершення заходу голова КАС ВС Михайло Смокович зазначив, що при розгляді та вирішенні справ щодо захисту прав людини, гарантованих ч. 3 ст. 152 Конституції України, суди мають установити, чи порушено право, чи справді заподіяна шкода, визначити юрисдикцію, а також встановити причинно-наслідковий зв'язок. Крім того, під час вирішення таких спорів важливо звертати увагу і на строк звернення до суду.

У свою чергу суддя ВС у КАС Мирослава Білак подякувала всім причетним до організації семінару й учасникам заходу. «Саме завдяки постійним дискусіям навколо практичних правових проблем формується правовий запит на пошук відповідей на запитання, які диктує практика, зумовлена реальним життям», – підсумувала суддя.

Захід організовано Верховним Судом за підтримки проєктів Ради Європи «Підтримка судової влади України в умовах війни та післявоєнного періоду», «Посилення судових та позасудових засобів захисту прав осіб, постраждалих від війни в Україні» спільно з Програмою підтримки ОБСЄ для України «Підтримка національних стейкхолдерів через покращення доступу до конституційної юстиції» та Німецького фонду міжнародного правового співробітництва.

Відеозапис заходу можна переглянути на ютуб-каналі Верховного Суду:

– частина 1: https://www.youtube.com/watch?v=h7oXPjXXMMc;

– частина 2: https://www.youtube.com/watch?v=HR6C0azvjLM.

Верховний Суд